1994年1月1日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》正式施行。
依據(jù)《決定》，自1994年1月1日起，地方財(cái)政包干體制正式退出歷史舞臺(tái)，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。
30年來，分稅制對(duì)正確處理中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配以及促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入合理增長(zhǎng)等方面起到了極其重要的基礎(chǔ)性作用，為加強(qiáng)和改善中央的宏觀調(diào)控和國(guó)家治理能力提供了極為重要的物質(zhì)和財(cái)力保障。
與此同時(shí)，伴隨30年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，在新的歷史時(shí)期也遇到了一些新的問題。謀劃新一輪稅制改革，也被提上議事日程。
溫故而知新。澎湃商學(xué)院邀請(qǐng)專家學(xué)者撰寫了這一組“分稅制30年”的專題文章，回顧分稅制30年來的得失、經(jīng)驗(yàn)，也期望可為新一輪財(cái)稅體制改革提供智識(shí)參考。
1994年落地的分稅制改革，是新中國(guó)成立以來最為重要的財(cái)稅體制改革，奠定了我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，有力地支撐了近三十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。站在分稅制改革30周年的歷史節(jié)點(diǎn)，新一輪財(cái)稅體制改革的大幕徐徐拉開。
分稅制改革證明財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱
政府間關(guān)系，尤其是中央政府與地方政府的關(guān)系，一直是古今中外、歷朝歷代國(guó)家治理的核心問題。而處理中央政府與地方政府關(guān)系的關(guān)鍵就是集權(quán)與分權(quán)的平衡，中央高度集權(quán)，有利于形成穩(wěn)定統(tǒng)一的秩序，但可能導(dǎo)致地方缺乏活力；中央過度分權(quán)，可能激發(fā)地方發(fā)展的積極性，但也會(huì)醞釀風(fēng)險(xiǎn)，威脅安全。
新中國(guó)成立之初到改革開放之前，我國(guó)處理央地關(guān)系的主要模式是“統(tǒng)收統(tǒng)支”，這種模式的好處是便于集中統(tǒng)一管理、安全有序，缺點(diǎn)在于地方政府缺乏積極性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。改革開放之后，秉持“放權(quán)讓利”、激發(fā)活力的理念，央地關(guān)系轉(zhuǎn)向“分灶吃飯、財(cái)政包干”，形形色色的包干制背后，本質(zhì)都是地方自主掙錢，部分上繳中央，部分留下自己花。
但是，財(cái)政包干沒有激發(fā)地方干事創(chuàng)業(yè)、增加稅收的積極性，反而“誘使”地方將規(guī)范的稅收收入轉(zhuǎn)為非稅收入以避免上繳中央，藏富于地方，結(jié)果就是中央政府財(cái)力捉襟見肘，與地方政府的關(guān)系愈加失衡。
1992年全國(guó)財(cái)政收入3500億元，其中中央財(cái)政收入1000億元，地方財(cái)政收入2500億元，但中央財(cái)政支出2000元，入不敷出。殘酷的現(xiàn)實(shí)已直逼防線，改革一觸即發(fā)。
1993年，在經(jīng)過多年醞釀考慮之后，國(guó)務(wù)院下定決心開啟分稅制財(cái)政管理體制改革，其核心是從簡(jiǎn)單粗暴的央地“分錢”走向更為合理的央地“分工”，重構(gòu)央地關(guān)系。將消費(fèi)稅、關(guān)稅等稅源廣泛、稅基流動(dòng)性強(qiáng)的稅種，劃為中央稅；將房產(chǎn)稅、契稅等稅基流動(dòng)性弱的稅種，劃為地方稅；將貨物跟服務(wù)區(qū)別對(duì)待，貨物歸增值稅，服務(wù)歸營(yíng)業(yè)稅，稅源最大的增值稅四分之三歸中央，四分之一歸地方，營(yíng)業(yè)稅則全部留給地方；將企業(yè)所得稅按企業(yè)屬性劃分，中央企業(yè)歸中央，地方企業(yè)歸地方。
分稅制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，在劃分稅收收入的同時(shí)，同步啟動(dòng)了全面系統(tǒng)的稅制改革，建立起了以流轉(zhuǎn)稅為主、所得稅為輔的稅制體系。同時(shí)，稅務(wù)局一分為二，國(guó)稅局主要負(fù)責(zé)征管歸屬中央的稅收收入，地稅局負(fù)責(zé)征管歸屬地方的稅收收入。
分稅制改革的效果立竿見影，中央政府的財(cái)政收入由改革前的不足三成大幅提升到五成以上，財(cái)政收入占GDP的比重也大幅提升，擁有充足財(cái)力的中央政府可以集中力量辦大事兒，而地方政府也找到了干事創(chuàng)業(yè)的積極性，開啟了地方GDP錦標(biāo)賽時(shí)代，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入快車道。
當(dāng)然，沒有任何改革可以一次到位且完美無瑕，雖然分稅制改革在制度設(shè)計(jì)上盡可能照顧了地方政府的利益，但這種只改財(cái)權(quán)不改事權(quán)的改革，即便搭配了稅收返還、轉(zhuǎn)移支付等制度改革，地方政府依然面臨收不抵支的困境，特別是分稅制之后的一系列改革又將財(cái)權(quán)和財(cái)力進(jìn)一步上收中央，地方財(cái)力更加窘迫。除原來屬于中央的企業(yè)所得稅外，原來屬于地方的企業(yè)所得稅，改為了中央60%，地方40%；原來完全屬于地方的個(gè)人所得稅，改為了中央60%，地方40%；原來屬于地方的證券交易印花稅，步步為營(yíng)地變成了中央稅。
在央地財(cái)力關(guān)系完全逆轉(zhuǎn)之后，營(yíng)業(yè)稅與增值稅的分設(shè)已經(jīng)沒有意義，“營(yíng)改增”順理成章，增值稅一統(tǒng)江湖。地方政府失去了主體稅種營(yíng)業(yè)稅，只能通過增值稅五五分成彌補(bǔ)收入，但地方財(cái)政收入的自主性已不可同日而語(yǔ)。與此同時(shí)，國(guó)地稅的分設(shè)也失去必要性，分設(shè)帶來的征管效率低下等問題也需要通過合并來解決，國(guó)地稅分家24年之后重回一家人。
在財(cái)權(quán)財(cái)力不斷上收、事權(quán)卻呈下移趨勢(shì)的背景下，地方政府開始四處找錢，土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生，并成為地方政府財(cái)力的主要支撐，狂飆突進(jìn)的房地產(chǎn)推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，也帶來了更多的社會(huì)問題，埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。分稅制改革對(duì)預(yù)算改革關(guān)注的不足導(dǎo)致預(yù)算外資金膨脹，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，一系列分稅制改革的衍生問題有待持續(xù)的財(cái)稅體制改革進(jìn)一步解決。
總的來看，分稅制改革以重構(gòu)央地關(guān)系為目標(biāo)，同步啟動(dòng)了稅制改革，但其影響絕不局限于財(cái)稅領(lǐng)域，而是引發(fā)、帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，深刻地影響了國(guó)家治理的模式，成為“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的經(jīng)典注解。
謀劃新一輪財(cái)稅體制改革的方向
分稅制改革關(guān)注不足、未能解決和衍生遺留的問題，要通過持續(xù)不斷的財(cái)稅改革去解決。用“事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革”，去解決分稅制只關(guān)注財(cái)權(quán)財(cái)力劃分導(dǎo)致地方政府沒錢干活兒的問題；用“省以下財(cái)政體制改革”，去解決分稅制只關(guān)注央地關(guān)系而未關(guān)注地方與地方關(guān)系的問題；用四本預(yù)算統(tǒng)籌、修訂預(yù)算法和預(yù)算法實(shí)施條例，去解決預(yù)算外資金膨脹的問題，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)；用規(guī)范的地方政府債券“開前門、堵后門”，去解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題；同時(shí)不斷優(yōu)化稅制，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、財(cái)政改革和國(guó)家治理的需要。
改革永遠(yuǎn)在路上，站在分稅制改革30周年的重要時(shí)點(diǎn)，中央明確要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。那么，新一輪財(cái)稅體制改革的方向在哪里？
無外乎兩個(gè)方面：一是上一輪財(cái)稅體制改革因各種因素尚未完成的，在當(dāng)下以及未來還需推進(jìn)的有哪些？二是適應(yīng)于形勢(shì)變化，著眼未來的新的改革。
2013年，十八屆三中全會(huì)明確了以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)的財(cái)稅改革；2014年，中央審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，明確三方面改革任務(wù)：改進(jìn)預(yù)算管理制度，深化稅收制度改革，調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。
從預(yù)算來看，多年改革實(shí)現(xiàn)了全口徑預(yù)算管理，但依然存在預(yù)算約束偏軟、透明度不足的問題，部分領(lǐng)域預(yù)算剛性固化，一定程度上影響財(cái)政資源統(tǒng)籌，帶來財(cái)政可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。
從稅制來看，增值稅、個(gè)人所得稅等多項(xiàng)改革取得顯著成效，但依然存在消費(fèi)稅等稅種既定的改革任務(wù)尚未完成、甚至剛剛起步的問題，稅收法治進(jìn)程也依然在路上。
從政府間財(cái)政關(guān)系來看，事權(quán)與支出責(zé)任的改革依然在進(jìn)行中，但即便解決了“誰(shuí)干活兒、誰(shuí)拿錢”的問題，還是要回到“錢從哪里來”的關(guān)鍵問題上，地方稅體系的建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，與之相關(guān)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然是懸在頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍。
著眼未來，財(cái)稅體制改革要回歸財(cái)政職能本身，站在國(guó)家治理的高度，進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，思考政府要做什么，市場(chǎng)要做什么，財(cái)政職能的邊界在哪里，有所為有所不為。在此基礎(chǔ)上，梳理政府與政府的關(guān)系，將財(cái)稅改革融入國(guó)家治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，解決“錢從哪里來——稅收”“錢到哪里去——預(yù)算”和“錢怎么分、怎么用——政府間關(guān)系”三大核心問題。
以稅制改革為例，新一輪財(cái)稅體制改革整體框架下的稅制改革，既要完成此前的未竟之業(yè)，又要應(yīng)對(duì)未來的挑戰(zhàn)。基本的改革方向是：優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，提高直接稅比重，健全地方稅體系。
主要的改革路徑包括：
一是完成增值稅立法，簡(jiǎn)并稅率完善稅制；
二是調(diào)整消費(fèi)稅征稅范圍和稅率，推進(jìn)征稅環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方；
三是擴(kuò)大個(gè)人所得稅綜合征收范圍，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，完善扣除制度；
四是完善企業(yè)所得稅制度，鼓勵(lì)創(chuàng)新和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；
五是適應(yīng)綠色發(fā)展需要，推動(dòng)碳稅改革，完善綠色稅系；
六是在“土地財(cái)政”進(jìn)入拐點(diǎn)的背景下，穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革；
七是適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收制度，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外挑戰(zhàn)；
八是完善自由貿(mào)易稅收制度，推進(jìn)高水平對(duì)外開放；
九是適應(yīng)“稅費(fèi)皆重”格局，完善社保繳費(fèi)和非稅收入相關(guān)制度；
十是優(yōu)化稅收征管，建設(shè)智慧稅務(wù)。
通過十個(gè)方面的稅制改革，實(shí)現(xiàn)稅負(fù)從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)向所得和持有環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變，從企業(yè)向個(gè)人轉(zhuǎn)變，從中低收入群體向高收入群體轉(zhuǎn)變，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，助力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平、生態(tài)環(huán)保和國(guó)家安全。